Eindrapport Staatscommissie Parlementair Stelsel: een mengsel van rijp en rot | Meer Democratie

Eindrapport Staatscommissie Parlementair Stelsel: een mengsel van rijp en rot

Vandaag (13 december 2018) verscheen het eindrapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel onder leiding van VVD’er Johan Remkes: ‘Lage drempels, hoge dijken: democratie en rechtsstaat in balans’. Meer Democratie steunt de algemene conclusie van de staatscommissie dat het politieke bestel te weinig democratisch is en een update nodig heeft. Maar de concrete aanbevelingen van de commissie zijn rijp en rot door elkaar. Hieronder bespreken we de belangrijkste in detail.

Referendum en volksinitiatief

De Staatscommissie spreekt zich uit voor invoering van het bindend correctief referendum, hoewel ze zich niet tegen het raadgevend referendum uitspreekt. Referenda moeten idealiter altijd bindend zijn, echter de realiteit is dat de daarvoor benodigde tweederde meerderheid in het parlement mijlenver weg is.

Hogere aanvraagdrempels en uitzonderingen

Bovendien wil de Staatscommissie de drempels fors verhogen. Terwijl de in 2018 gesneuvelde grondwetswijziging voor een bindend correctief referendum in navolging van de Commissie-Biesheuvel nog 300.000 handtekeningen vereiste voor een referendumaanvraag, wil de Staatscommissie dat dit 400.000 wordt. Verder wil de Staatscommissie niet alleen de grondwet, de monarchie en de begroting uitsluiten van referenda (zoals ook het geval was bij het raadgevend referendum en de parlementaire voorstellen voor bindende correctieve referenda)  maar ook belastingwetten. Terwijl referenda juist mogelijk zouden moeten zijn over de belangrijke onderwerpen.

Hoge vereisten voor geldigheid

Nog belangrijker en funester is dat de Staatscommissie een hoge en ingewikkelde drempel voor de geldigheid van de uitslag wil. De meerderheid die tegen stemt, moet tegelijk een derde van alle kiesgerechtigden omvatten (toestemmingsquorum of uitkomstdrempel geheten). Het argument luidt dat een opkomstdrempel boycotacties mogelijk maakt van degenen die de regering steunen: door niet-deelname kunnen zij zorgen dat de opkomstdrempel niet wordt gehaald. Dat probleem speelt minder c.q. niet bij de uitkomstdrempel. Maar andere negatieve effecten blijven, bijvoorbeeld cynisme onder burgers wanneer een referendumuitkomst de prullenbak ingaat terwijl het aantal deelnemers oneindig veel groter was dan die bij parlementaire besluitvorming; ontkenning van het mandateringsbeginsel (de niet-stemmers geven bij een referendum de facto een mandaat aan de wel-stemmers om te beslissen); en een enorme bevoordeling van die burgers die de parlementsmeerderheid steunen (zij winnen automatisch als het referendum mislukt).

De Staatscommissie maakt helemaal niet hard dat er überhaupt een drempel voor de geldigheid zou moeten zijn. In de staten waar veel van het referendum gebruikt wordt gemaakt – Zwitserland en Amerikaanse deelstaten – bestaan (vrijwel) nergens zulke drempels. Zij redeneert dat een uitkomstdrempel voorkomt dat een beperkt deel van de bevolking bepaalt wat er gebeurt. Maar dan zouden er ook drempels voor de geldigheid van verkiezingen moeten zijn. De gevolgen van een verkiezing zijn zeer veel groter dan die van een correctief referendum, maar een verkiezing is ook geldig als een kleine minderheid van de bevolking stemt. En verschillende verkiezingen in Nederland zouden ongeldig zijn als dezelfde drempels golden als die voor referenda worden voorgesteld of verdedigd. Wereldwijd gelden vrijwel nergens opkomst- of uitkomstdrempels voor verkiezingen. De niet-stemmers worden geacht de facto een mandaat te geven aan de wel-stemmers. Dat eenvoudige principe moet bij referenda net zo goed gelden. Ook het argument van de Staatscommissie dat een uitkomstdrempel lichtvaardig gebruik van referenda voorkomt, is irrationeel: daarvoor zorgt de handtekeningendrempel voor de aanvraag reeds, en op het moment dat de uitkomstdrempel relevant wordt is het referendum reeds gebruikt.

Volksinitiatief en verplicht referendum worden doodgezwegen

Een belangrijke ommissie van de Staatscommissie betreft het volksinitiatief: een referendum over door door burgers geformuleerde onderwerpen. De Staatscommissie noemt het wel even – met het zelfverzonnen woord ‘initiërend referendum’ – maar bespreekt het in het eindrapport niet en heeft het ook niet in de aanbevelingen opgenomen. (Wel merkte de Staatscommissie in haar tussenrapport op dat het volksinitiatief ongewenst was omdat het het "primaat van het parlement" zou aantasten.)

Dit staat in schril contrast met de voor het referendum zo belangrijke Commissie-Biesheuvel, die in 1985 naast het correctieve referendum wèl het volksinitiatief adviseerde. De Staatscommissie verzwijgt het verplichte (obligatoire) referendum (waarbij de grondwet het houden van een referendum voorschrijft bij bijvoorbeeld grondwetswijzigingen of de overdracht van nationale soevereiniteit) zelfs volledig.

Referenda over onderdelen van wetgeving

Het voorstel van de Staatscommissie om niet alleen wetten en verdragen als geheel referendabel te maken, maar ook onderdelen daarvan, klinkt sympathiek en is ook wel logisch. Maar praktisch is het zeer moeilijk uitvoerbaar. Hoe kunnen burgers bij een referendumaanvraag bijvoorbeeld aanduiden over welke onderdelen zij precies een referendum willen? Het kan betoogd worden dat burgers, net als het parlement, een recht  van amendement moeten krijgen. Daar kan invoering van het volksinitiatief voor zorgen, maar die zwijgt de Staatscommissie juist dood. De Staatscommissie geeft als voorbeeld van een “deelreferendum” die over gemengde Europese verdragen: die zouden alleen moeten gaan over het deel waarover de lidstaten gaan en niet over het supranationale deel. Maar juist Europese verdragen kunnen door de nationale parlementen alleen in z’n geheel aangenomen of verworpen worden (de ruimte voor heronderhandeling is er in de politieke praktijk niet) en ook het supranationale deel gaat eraan als de nationale parlementen uiteindelijk niet allemaal instemmen.

Hervorming van het kiesstelsel

De Staatscommissie wil de invloed van voorkeurstemmen op de persoonlijke samenstelling van de Tweede Kamer vergroten. Daarom wil zij het voorgestelde kiesstelsel van het Burgerforum Kiesstelsel alsnog invoeren: kiezers kunnen zowel op een partij als op een individuele kandidaat stemmen. Afhankelijk van het aantal partijstemmen, zal een deel van de zetels van een partij worden toegewezen volgens de volgorde op de kandidatenlijst. De rest zal via voorkeurstemmen worden toegewezen. Hoewel de invloed van voorkeurstemmen kan variëren per partij en verkiezing, zal het gewicht van voorkeurstemmen in ieder geval toenemen. Tegelijkertijd blijven Kamerleden voor hun kandidaatstelling en dus (herverkiezing afhankelijk van hun partij.
 
Het is terecht dat de Staatscommissie vasthoudt aan evenredigheid en daarom een puur districtenstelsel afwijst - dat zou tot vervorming van de verkiezingsuitslag leiden en alle macht geven aan de grotere partijen - maar er is te weinig naar alternatieve kiesstelsels gekeken. Over het Zwitserse meerstemmenstelsel (waar een burger evenveel stemmen heeft als zijn/haar kanton vertegenwoordigers heeft in het nationale parlement, en deze stemmen vrij over de lijsten kan verdelen) of naar het Ierse Single Transferable Vote-systeem lijkt totaal niet te zijn nagedacht. Dat maakt de analyse van de staatscommissie enigszins mager.
 
Wel is positief dat de Staatscommissie de mogelijkheid van stemmen per  brief (in een bepaalde tijdsperiode tot aan de verkiezingsdag) voorstaat.

Lees hier de nadere analyse van Thijs Vos

Invoering van een Constitutioneel Hof

De Staatscommissie adviseert de invoering van een Constitutioneel Hof dat wetten ongeldig kan verklaren als ze strijdig zijn met de grondwet. Momenteel verbiedt artikel 120 van de grondwet zo’n toetsing door de rechter van wetten aan de grondwet.

Dit klinkt sympathiek, maar is het bij nader inzien toch niet. Want door zo’n toetsingsmogelijkheid kunnen enkele rechters een streep zetten door iets dat miljoenen mensen willen. Het parlement, c.q. de burgers via referenda, zouden moeten bepalen welke wetten gelden en niet één enkele ongekozen rechter. 

Bovendien zijn grondwettelijke rechten en bepalingen typisch algemeen en abstract, en wetten concreet en specifiek. De grondwet kan in algemene zin bepalen dat er godsdienstvrijheid is maar betekent dat ook dat moslims onverdoofd ritueel mogen slachten of dat katholieken op zondagochtend de kerkklokken over het hele dorp mogen laten schallen? Dat is een kwestie van interpretatie en afweging, en dus een politieke vraag. In de Verenigde Staten, met hun sterke traditie van constitutionele toetsing, worden referendumuitkomsten achteraf regelmatig aangevochten voor de rechtbanken en we zien daar dat lokale rechters in gelijke gevallen onderling vaak heel anders oordelen. Dat bewijst dat de interpretatie van het recht geen wiskunde is, maar een (persoonlijke) afweging die verschillende kanten uit kan gaan.

Gekozen kabinetsformateur

De Staatscommissie adviseert de invoering van een gekozen kabinetsformateur, doordat burgers tijdens de Tweede-Kamerverkiezingen twee stemmen krijgen: één voor de partij c.q. de kandidaat van hun keuze en een aparte stem op de persoon van de formateur via het systeem van Alternative Vote. Aan dit voorstel zitten goede kanten. Als de kandidaten voor het formateursschap duidelijk zeggen naar welke coalitie zij streven - of zelfs naar een minderheids- of zakenkabinet - dan kunnen burgers daardoor meer greep krijgen op wie er in de regering komt. Anderzijds, zelfs als een gekozen formateur vooraf zegt welke coalitie hij of zij nastreeft, dan moet nog maar blijken of dat lukt, en hebben burgers nog niets te zeggen over het regeerakkoord. 

Terugzendrecht voor de Eerste Kamer

Volgens de Staatscommissie is de meerwaarde van de Eerste Kamer dat zij nog eens vanuit een onafhankelijke positie – de senatoren zijn formeel niet gebonden aan het regeerakkoord – naar de kwaliteit van wetsvoorstellen van de Tweede Kamer kan kijken, maar is haar instrumentarium om deze ten goede te wijzigigen te bot. Daarom wil de Staatscommissie de rechten van de Eerste Kamer uitbreiden met een terugzendrecht. Daardoor zou de Eerste Kamer aan de bel kunnen trekken zonder dat het

Die argumenten overtuigen niet, alleen al niet omdat de Staatscommissie niet wil tornen aan de bestaande bevoegdheden van de Eerste Kamer – inclusief het feit dat alle wetten nog steeds door de Eerste Kamer moeten worden goedgekeurd voor zij in werking kunnen treden en haar ongrondwettelijke mogelijkheid om amendementen af te dwingen via novelles (terwijl de Grondwet dat recht bewust niet aan de Eerste Kamer geeft). Daardoor houdt de Eerste Kamer haar machtspositie zonder dat zij direct gekozen is.

De vraag daarbij is wat überhaupt de legitimering is van de Eerste Kamer. Zij is in 1815 ingevoerd op verzoek van de Zuidelijke Nederlanden (het huidige België) om de oude adel de mogelijkheid te geven de direct gekozen Tweede Kamer te kunnen overrulen en zo hun macht te kunnen behouden. En al is de adellijke elite vervangen door het old boys network van de partijpolitieke elite, dat is inderdaad nog steeds hoe de Eerste Kamer feitelijk werkt. Belangrijke democratische systeemwijzigingen die door een grote meerderheid van de Nederlanders worden gewild en reeds door de Tweede Kamer waren aangenomen, sneuvelden door het mastodontenverzet in de Eerste Kamer, zoals de invoering van het bindend correctief referendum (Nacht van Wiegel, 1999) en de mogelijkheid van een gekozen burgemeester (Nacht van Van Thijn, 2005). De senatoren  komen daarmee weg omdat ze niet door het volk gekozen worden.

De reden dat we de Eerste Kamer nog steeds hebben, is niet zozeer dat die zo nuttig is, maar vooral dat de Eerste Kamer moet instemmen met haar eigen afschaffing – met maar liefst een tweederde meerderheid – en dat de conservatieve partijen, die ons land graag zo lang mogelijk in de negentiende eeuw willen houden, in hun nopjes zijn met de mogelijkheid om de democratie te kunnen overrulen.

De Tweede Kamer zou niet moeten kunnen worden gecorrigeerd door een niet diret gekozen club van partijdinosauriërs, maar alleen door de bevolking. Het ligt dus voor de hand om de Eerste Kamer gewoon af te schaffen en in plaats daarvan het referendum en het volksinitiatief in te voeren.

Conclusie

De voorstellen van de Staatscommissie zijn rijp en rot door elkaar. Op belangrijke punten, zoals de bijna totale verzwijging van het volksinitiatief, draait deze commissie zelfs de democratische klok terug ten opzichte van eerste staatscommissies.

Links